МВД России: история и современность
До XIX века органами центрального управления в России были сначала приказы, потом коллегии. 8 сентября 1802 года Александр I создает взамен коллегий восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел (рис1), финансов, коммерции, народного просвещения. Был учрежден также Комитет министров.
Управление страной было разделено на две большие сферы: внутреннюю и внешнюю. Внешнюю деятельность в основном осуществляло Министерство иностранных дел, а во время войн — также военное и морское ведомства.
Внутренние задачи решали остальные министерства, из них самый значительный объем работы приходила на Министерство внутренних дел.
К обязанностям МВД были отнесены забота о повсеместном благосостоянии народа, о гражданском порядке и благоустройстве империи; в его ведении находились все отрасли государственной промышленности, кроме горюй, построение и содержание всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития» — т. е. обеспечение населения продовольствием и товарами широкого потребления.
МВД занималось торговлей (ярмарками), промыслами; наделением казенными землями; реализацией всех мер сначала по усилению крепостничества, а потом по освобождению: крестьян от крепостной зависимости; переселением (в том числе иностранными выходцами); содержанием и обустройством дорог, а также судоходством; медициной и ветеринарией по всей стране; статистикой; почтой; цензурой; обустройством и управлением присоединяемых территорий; приказами общественного призрения; реализацией городских, земских, рекрутских повинностей; взиманием податей и недоимок. Особо выделялись дела евреев и цыган, управление духовными делами других вероисповеданий (протестантство, ислам, иудаизм).
И только потом уже ставились задачи чисто полицейские: установление и поддержание спокойствия, борьба с беглыми и дезертирами, взятие под стражу и т. д.
По задачам, их характеру и объему МВД того времени существенно отличалось от современного.
Первым министром внутренних дел был назначен видный государственный деятель, граф, В.П. Кочубей. Ему довелось работать министром внутренних дел дважды: в 1802-1807 и 1819-1823 годах. Всего же в этой должности за два века работал 61 человек.
С момента создания МВД контролировало управление территориями всей страны через губернаторов, которые являлись и старшими полицейскими начальниками в своих губерниях. До создания министерств губернаторы подчинялись непосредственно царю и докладывали ему о положении дел. Такой порядок был сохранен и в дальнейшем, но с некоторыми изменениями. Всем военным и гражданским губернаторам было предписано «относиться к министру внутренних дел как по личным обязанностям... так и вообще по всем делам губернского правления, особенному рассмотрению и разрешению Императорского Величества подлежащим, и доставлять через него Государю Императору рапорты как обыкновенные, так и о чрезвычайных происшествиях». С МВД координировали свою работу также губернские предводители дворянства.
30 ноября 1806 года самодержец всероссийский обнародовал указ о том, чтобы в стране создали «повсеместно временные ополчения или милицию». Именно тогда слово «милиция» впервые вошло в употребление. Название «милиция» уходит корнями в глубь веков, во времена римской империи. Милиция (militia) – так у римлян первоначально обозначалась служба солдата-пехотинца (mitis). Службе в милиции подлежал всякий свободный гражданин с 17 лет. Продолжалась служба многие годы (двадцать походов для пехоты). Заслуженные, прослужившие весь срок, отпускались на отдых с почестями – награждались землями или другими знаками внимания. При желании они могли оставаться на службе и назывались ветеранами (veterani).
30 апреля 1828 года вышло распоряжение, предписывающее гражданским губернаторам ежегодно представлять в МВД отчеты обо всех действиях по управлению губерниями и предложения по улучшению их устройства. МВД же обязано было рассматривать их и доводить до царя сведения «о предметах, заключающихся в отчетах».
Для реализации названных выше задач в МВД создавались или упразднялись определенные структуры: канцелярии, департаменты, главные управления, экспедиции, комитеты, отделения, столы.
Численность аппарата, поначалу небольшая, в дальнейшем выросла.
При министре был образован Департамент внутренних дел с подразделением на четыре экспедиции (подобие нынешних главков).
Первая экспедиция заведовала делами народного продовольствия и соляной части.
Вторая — делами о спокойствии и благочинии (полицейскими) и состояла из двух отделений.
На первое отделение были возложены дела по земской (сельской) полиции, т. е. сведения о происшествиях, распоряжения о безопасности движения на дорогах и реках, повиновении крестьян законной власти, случаи ересей и рассеивание ложных слухов, сведения о земских повинностях крестьян (денежные сборы на содержание почт, исправление дорог, сопровождение колодников и другие предметы по этой части, не относящиеся к казенным доходам), ограждение крестьян от произвольных требований. Кроме того, отделение занималось генеральным межеванием по наделению казенных крестьян землею и регистрацией вообще всех поземельных владений.
Второму отделению были вверены дела городских полиций: забота о безопасности улиц и домов от пожаров и воровства, содержание полицейской команды, поддержание общественного порядка, контроль за хождением запрещенных книг, надзор за подозрительными сообществами и людьми, сведения о городских общественных доходах, сборах и повинностях, способах уравнения в постое, об освещении и содержании мостов, ночной стражи и пожарных служителей, о состоянии губернских рот и штатных команд.
Третья экспедиция занималась государственным хозяйством и мануфактурами, четвертая — делами медицинской коллегии и приказов общественного призрения.
Сразу после образования МВД в 1802 году появились такие службы, действующие и поныне, как канцелярия МВД, архив и подразделения статистики (теперь аппарат министра и Главный информационный центр МВД), подразделения хозяйственного департамента МВД (ныне Главное управление ресурсного обеспечения МВД), Хозяйственное, Главное финансово-экономическое, Контрольно-ревизионное управления МВД, типография и др.).
17 августа 1810 года по проекту М.М. Сперанского из МВД выделилось министерство полиции. После разделения МВД на два ведомства в ведении Министерства внутренних дел остались фабрики и заводы, торговля, промыслы, сельское хозяйство, реализация мероприятий по крепостному состоянию крестьян, переселенческие дела, строительство, почтовое управление.
К министерству полиции отошли продовольственная часть, губернское управление, соблюдение порядка, руководство полицией, в том числе политической, благоустройство дорог, деревень, городов, приказы общественного призрения, врачебная часть.
О днако создание министерства полиции было признано неоправданным, и в 1819 году было упразднено, а его аппарат вновь включен в состав МВД.
Восстание декабристов в 1825 году, политические настроения в обществе заставили власть провести новую реорганизацию.
В июне 1826 года на базе особой канцелярии МВД, занимавшейся делами политической полиции, было создано III Отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии во главе с графом А.Х. Бенкендорфом, и до 1880 года политическая полиция и жандармы были выведены из структуры МВД. Параллельное существование органов руководства политической и общей полицией приводило к постоянному соперничеству между III Отделением и МВД.
Это соперничество продолжалось все последующие годы, вплоть до наших дней. Такое противостояние, борьба за власть временами побуждали политическое руководство то к разделению этих органов, то к их новому объединению.
За свою почти двухвековую историю они восемь раз разъединялись (1810,1826,1917,1923,1941,1943,1954, 1992 гг.) и семь — объединялись (1819, 1880,1919,1934,1941,1953,1991 гг.). С момента создания МВД органы политической и общей полиции (милиции) существовали вместе примерно одну треть названного срока, а раздельно — две трети всего времени.
В 30-70-е годы XIX века Министерством внутренних дел было немало сделано на порученных участках, особенно при подготовке и проведении крестьянской реформы 1861 года и отмене крепостного права.
В то же время положение дел в дореволюционной полиции чаще всего оценивалось критически. Проведенные МВД в 1847 году проверки городской полиции в 27 губернских городах показали, что лишь в трех из них (Вологда, Владимир и Пермь) она была в надлежащем порядке. В остальных городах состояние полиции было признано неудовлетворительным. Как свидетельствовал отчет МВД за 1845 год, даже Санкт-Петербургская управа благочиния (полицейское учреждение) работала крайне плохо, о чем свидетельствовали ежедневные жалобы населения.
Состояние земской (сельской) полиции к этому времени также оценивалось как «самое неудовлетворительное и несоответствующее ее предназначению». Преобразование земской полиции состояло в том, чтобы сделать из полиции на деле то, чем она быть должна: чтобы заставить полицейских чиновников постигнуть всю важность ее значения в смысле ограждения, а не притеснения обывателей».
В другом архивном документе за 1847 год читаем: «Напротив того, внезапные осмотры 30 тюрем в 10 губерниях по направлению от Москвы до Харькова не открыли никаких важных беспорядков и злоупотреблений, что может быть отчасти приписано Тюремным комитетам».
Характерны некоторые приемы борьбы того времени с грабежами, разбоем, нищенством. В отчетах Департамента полиции за 1848 год сообщалось, что грабежи и разбои на Волге усилились в последние годы до того, что министерство к открытию навигации 1848 года сверх крейсировавших там охранительных судов сформировало две конные команды из отставных нижних чинов. Местное начальство разрешило приглашать в эти команды людей из других сословий, для чего ассигновало до 3 тыс. руб. серебром и командировало туда своего чиновника, надворного советника Астафьева. Он принял под свое начальство сформированную команду, назначил ей посты учредил надзор за появлением беспаспортных и бродяг, заставил судопромышленников содержать на судах караулы из рабочих и обязал последних защищать хозяев от нападений. Жигулевские горы, находящиеся на берегу Волги в Симбирской и Самарской губерниях, считались непроходимыми и сделались прибежищем бродяг. Астафьев прочесал их по всем направлениям, нашел там множество землянок, каменных пещер с дверями и печами, некоторые даже с деревянными срубами, хранящих следы пребывания людей. В этих горах захватил он восемь бродяг и передал их местной полиции, а землянки и пещеры уничтожил. После принятых мер до самого закрытия навигации не было не только ни одного случая грабежа, но даже попыток нападений.
Но бродяжничество не уменьшалось. Особый род бродяжничества нищих с изувеченными детьми потребовал новых распоряжений. Министерство из официальных донесений знало, что многие нищие, дабы возбудить сострадание, водили с собою калек, в том числе детей, которых нищие брали от родителей и родственников или сирот; были примеры, что нищие, похитив детей, сами увечили их.
Министр предписал начальникам губерний задерживать нищих с детьми, производить следствие, откуда взяты дети, каким образом произошло их увечье, и с виновными поступать по законам.
24 мая 1826 года был издан указ Правительствующего сената об уничтожении в течение 10 лет находящихся внутри городов фабрик и заводов, производящих смрад и признанных вредными для здоровья жителей. Во исполнение этого указа предписано было отобрать от хозяев таких заведений подписки.
Одному владельцу кожевенного завода указ этот объявлен не был и подписка не взята.
Между тем местный городничий потребовал от него уничтожения завода. Дело дошло до министра внутренних дел. Принимая во внимание, что немедленное перенесение заведения за город приведет к разорению заводчика, он предложил оставить завод на прежнем месте до обветшания, запретив в нем перестройки, значительные поправки и обеспечив строгое наблюдение за его работой. Когда же завод придет в негодность, надлежало перевести его в указанное место.
Такой подход был взят за правило при решении и других вопросов.
Значительное внимание в дореволюционные годы МВД уделяло совершенствованию своей нормативной базы и систематизации документов.
По указанию министра внутренних дел Д.Г. Бибикова была проведена большая и полезная работа по изданию «Сборника циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел с его учреждения в 1802 году по 1853 год», т. е. более чем за полвека. Труд этот составил 8 томов, содержал 4870 циркуляров и инструкций, систематизированных по видам деятельности министерства и годам. Издание имеет хороший справочный аппарат: алфавитный, хронологический указатели, общее для| восьми томов оглавление. Подобные сборники издавались и в последующие годы.
По сути, в XIX веке Министерство внутренних дел формировало и осуществляло всю внутреннюю политику в стране, обладая широкими законодательными и карательными полномочиями.
Ни одно государственное ведомство не претерпело за свою историю столько кардинальных реформирований, как Министерство внутренних дел: полномочия и возможности его неоднократно либо непродуманно выхолащивались, вплоть до поглощения МВД структурами государственной безопасности, либо расширялись.
Более чем за два века в условиях различных политических систем органы внутренних дел накопили уникальный управленческий опыт, который дает редкую возможность мобилизовать научные силы и кадровый потенциал на внимательное изучение этого опыта, его осмысление в новой исторической обстановке для решения задач настоящего и будущего.